今年以来，江苏省南京市高淳区抓住被确定为全国农村土地承包经营权登记试点地区和南京市农村综合改革试点地区契机，紧扣江苏省农村改革试验区确定的试验主题，精心组织实施，利用近四个月的时间先行在高淳区东坝镇红松村开展了农村土地承包经营权登记试点工作，探索出了一条符合高淳本地特点的登记操作路径。
　一、主要做法
　　（一）加强学习交流，高度重视登记试点工作。在被定为部级农村土地承包经营权登记试点地区和南京市农村综合改革试点地区之后，高淳区高度重视农村土地登记工作，认真学习农业部制定的登记试点技术规程、南京市农村综合改革实施意见和江苏省委农村工作领导小组批复的高淳改革实施方案，分别组织相关业务人员赴先进地区进行考察学习，并结合本地实际情况和农村改革需要，确定了登记工作的技术路线和实施方案。通过参加培训、开展考察学习，进一步增强了做好登记工作的信心。同时，也对各地的登记方法、登记成本、纠纷处置、技术路线、不同操作模式的优劣势等有了更清楚的认识。
　　（二）确定技术路径，围绕试点目标开展工作。为了给农村土地产权制度改革提供先行先试的基础条件，高淳区经研究决定按照农业部《登记技术规程》要求，在高淳区寻找一个具有代表性的村首先开展登记试点工作，再通过以点带面的形式推进农业部整镇登记试点。在借鉴外地成功经验的基础上，高淳区结合本地实际和改革需要制定出台了《２０１３年农村土地承包经营权登记试点实施方案》，明确了登记工作的技术路线和登记突出问题处置办法，并将红松村作为东坝镇整镇推进试点的先导村。在试点工作中，高淳区与具有甲级测绘资质的测绘单位开展业务合作，在技术上获得了较好的支持。
　　（三）把握政策，顺利推进登记试点工作。高淳区在农村土地承包经营权登记工作中重点把握住了“三个不变”和“一个一致”，即原土地承包关系不变、承包地块不变和承包期限不变，做到了证地图相一致。在入户调查过程中，安排两个以上具有一定文化水平、知晓本集体组织地块、家庭情况的调查人员上门开展农户入户调查。充分发挥村民小组长、老党员、老干部的作用，依托村民小组长、老党员帮助测绘院调查队开展农户承包地块权属指认。在公示过程中，充分发挥邻里知情、相互监督的作用，切实做好农户地块的查漏补缺核对工作。目前形成的登记成果图件主要包括：现场指认地块权属图、核对图、公示图和承包地块现状图等四张图件，并为每户农户制作登记簿，建立了地块信息数据库。
　　（四）加强协调配合，实现统筹安排。农村土地承包经营权登记过程是一个多部门相互配合推进的过程，它涉及国土、测绘、农经、镇村等多个单位，其中牵头部门在登记工作中需要起到承上启下、沟通协调的作用。登记中，高淳区委农工委向国土部门借用了“二调”成果和基本农田规划图，帮助外业测绘单位协调与村委会、村民小组等相关工作人员的关系，根据登记工作进程做好日常工作安排和业务对接，指导镇村按照登记工作需要开展入户调查，组织知晓本集体农村土地承包状况的老党员、新老生产队长对电脑绘图地块进行核查，进行家庭成员组成情况调查和有关数据的汇总、整理归档工作。在整个组织实施过程中，高淳区分别成立了综合协调组、政策指导组、外业测绘组、内业操作组和纠纷调解组等五个小组来保证登记工作有序、有效开展。
　　二、初步成效
　　目前，根据登记试点情况来看，登记工作主要取得了以下成效：
　　（一）稳定了农村基本经营制度。开展农村土地承包经营权登记工作能够帮助农民明确四至和空间位置，构建一个“权属清晰、保护严格、流转顺畅”的农村土地产权保护制度。做实这项工作不仅能够保持农村土地承包关系的稳定，巩固党在农村的基本经营制度，而且也能够为下一步深化农村土地制度改革打下扎实的工作基础，具有十分重要的现实和长远意义。
　　（二）加强了农村土地承包管理。通过开展农村土地承包经营权登记工作，高淳区摸清了试点地区的农村耕地存量，健全了农村土地承包的登记内容，强化了物权保护，规范了农村土地承包档案，理顺了农村土地权属关系。高淳区在东坝镇红松村实施的试点也为高淳地区乃至南京地区核准确权、登记、颁证成本提供了参考依据。
　　（三）消除了对登记工作产生的误区。通过开展登记工作，澄清了“登记容易造成矛盾纠纷、实际面积的取得需要拉皮尺丈量”这两个错误认识。登记工作本身不会造成矛盾，它是以土地权属清晰为条件而开展的一项基础性业务工作。相反，登记工作可以通过“倒逼机制”，促使当事各方尽快解决以前已经客观存在的矛盾。在农民承包耕地地形、地貌不发生变动，承包地块权属清晰的情况下，利用正射影像图在地理信息系统（GIS）中就可以完成地块面积的准确测量，并不需要大规模组织人员赴实地进行测量。
　　（四）促进了农村社会的和谐稳定。通过登记这种形式不仅能够完善农村土地承包经营制度，而且使得农民对自己所承包土地的占有、使用和收益权利更加明确化、规范化，更好地落实了地块、面积、合同和权属，有效地维护了农村社会和谐，保障了农村经济稳定发展。登记是将原先的合同式保护上升到物权化保护层面，是对进一步维护农民承包土地的权属、保持现有农村土地承包关系稳定的一种积极探索。
　　三、存在问题
　　从目前试点情况来看，也存在一些亟待解决的问题。
　　一是经费保障问题。从试点情况来看，没有足够的财力支撑，想五年内完成农村土地承包经营登记工作难度很大，其中测绘费用将占到很大比重。二是实施主体问题。靠职能部门来完成全面登记工作有难度，必须采取措施引起各级党委、政府领导对登记工作重要性的高度重视，需要充分发挥村集体经济组织开展登记工作的主观能动性，并在资金、人员、组织等方面予以保障。三是配套政策问题。目前，登记工作政策依据主要是农业部、省农委出台的《实施意见》和《登记技术操作规程》（试点），指导面过于宽泛，内容仅涉及一些原则性、方向性问题，对农村土地登记工作中出现的一些实测面积的增减处置、共有人统计口径、农村政策性矛盾纠纷调处等都没有作具体说明，使登记工作中出现的很多问题在处置时缺乏依据。
　　四、几点建议
　　（一）落实工作经费是推进登记工作的保障。登记工作面广量大，涉及宣传发动、入户调查、档案整理等诸多方面，政策性、技术性、专业性都较强，使用资金的环节也较多。从目前试点情况来看，按照农业部操作规程要求进行操作，资金需求量较大，其中测绘费要占到很大一部分比重，建议上级部门出台专门文件明确将登记经费纳入财政预算，并允许试点地区逐步探索建立有偿发证模式。
　　（二）把握好登记政策是稳步实施登记工作的关键。登记工作中必须严格把握农村承包土地法律法规和相关政策，对于有法、有政策可依的，必须依法依政策进行解释、处理。对于没有明确规定的，要严格按照法律、政策的基本精神，结合本地实际作出具体规定，并按照“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则妥善解决登记过程中出现的突出问题。
　　（三）明确登记管理规定是全面开展登记工作的重点。目前，建议上级部门要尽快明确登记工作的技术路线，研究制定农村土地承包经营权登记具体实施方案，出台农村土地承包经营权登记工作政策性问答，对一些常见的矛盾纠纷提出调处办法，帮助各地构建有效的纠纷调处体系，细化农村土地承包经营权证书变更、登记办法，指导各地建立农村土地承包经营权管理信息系统。
　 　二0一三年十月二十五日